律师担任政府法律顾问作用初探

2010-08-21 17:41:14 来源：王宇红律师工作室浏览：5289次

　　
随着我国社会主义法制建设的深入进行，律师担任法律顾问已经是较为普遍的现象，在全国各地，一些当地的资深律师受聘成为各级政府的法律顾问，在协助各级政府依法行政、规范性文件的起草与论证、重大项目投资的法律可行性论证、大型活动法律框架设计、政府民事纠纷的预防与调处方面发挥着重大的作用，现就律师担任政府法律顾问的作用论证如下：

一、政府工作法律依存度的提高决定了政府必须配备法律顾问

在日常工作实践中，许多政府已经聘请了常年法律顾问或针对重大投资项目、大型活动聘请了专项法律顾问。这一社会现象的出现是必然的，这主要由于以下原因：

(一)政府聘请法律顾问是依法行政的需要

在我国加入WTO后，随着我国政治经济体制改革及社会主义法制建设的深入进行，政府依法执政成为政府工作的基本准则，在我国《行政诉讼法》实施多年后，随着普法工作的深入及人民群众法制观念的加强，百姓告官的维权案件数量逐年增多，行政案件呈现诉讼数量增多，人民群众胜诉的比例提高趋势，因此，政府严格依法行政成为不可忽视的问题。在政府行政过程中，需要法律专业人士为政府提供法律服务，进行法律设计与把关。

(二)政府出台规范性文件需要法律专家的协助

随着我国立法体系的完善，政府作为地方法规的制定单位以及规范性文件的制定单位,担负着一定的规则制定义务，在规则制定过程中，法律论证成为必不可少的程序。同时，随着我国政府工作透明度的不断提高，从前“红头文件高于一切”的时代已经过去，政府文件在全社会的监督之下，因此，规范性文件的合法性与可行性必须经过严格的论证，政府需要法律专家来完成这一工作。

(三)重大项目投资需要法律顾问进行法律框架设计、法律文件起草、修改、把关及法律可行性研究

政府作为行政机关，对一些大型基础设施的建设依然担负着投资、建设、管理的责任。这些大型建设项目涉及众多法律问题。同时，由于基础设施建设投资周期长、项目资金巨大的特点，使得这些项目的投资风险巨大。这一风险包括经济风险与法律风险两部分，其中，法律风险呈现逐年增大的趋势。因此，在项目的可行性研究阶段，法律可行性研究也是必不可少的一项工作，在项目进行过程中，项目涉及的法律文件众多，从起草到履行均需要法律专家的参与。对于项目的融资等重大问题，也需要法律顾问进行法律框架设计。

(四)政府举办的大型活动需要法律顾问的参与

政府担负着城市宣传，城市运作中的大型活动的组织、管理职责。在这些大型活动中，往往涉及到政府与企业、政府与其他主体的民事关系，如何解决活动的资金，如何解决政府举办活动过程中政府与企业的关系，活动的全过程法律框架如何设计，活动涉及的规范性文件的起草等等也离不开法律顾问的参与。

(五)政府作为一般民事主体涉及的法律关系需要法律顾问

政府作为一个民事主体，同其它民事主体发生大量的民事法律关系，如政府采购等等。这些民事法律关系发生时的法律风险防范，发生纠纷后的调处都离不开法律顾问的参与。从以上政府工作出现的这些新变化不难看出，政府对法律的依存度大大提高，政府急需精通法律的人员协助政府的工作。政府工作需要法律顾问的参与已经是一个客观存在的现实需求。

二、律师是政府法律顾问的最佳人选

政府需要法律专家的协助已经是不争的事实，目前，我国的法律专家主要有法学院校及法律研究机构的理论研究专家、公检法等法律部门的专家、政府专职法律工作人员、律师等几大部分组成。在这四类法律专家中，律师是法律顾问的最佳人选。主要理由如下：

(一)政府法律顾问工作涉及大量法律实务工作，律师在实务方面有充分的优势

律师同法学理论专家比较，法学理论专家在某一研究领域有很深的造诣，对某一法律理论有独到的见解及深入的研究。但是，法学理论专家对于法律实务中出现的涉及社会政治经济生活方方面面综合的法律往往缺乏全面的了解与研究。同时，法学理论专家由于较少参与法律事务，诉讼经验较少，对于法律风险的防范经验较少。最后，法学理论专家法律实务经验少。因此，法学理论专家在政府法律工作遇到某一方面的难题时，可以充分发挥其理论特长，协助政府工作。但是，理论专家难以为政府法律工作的全过程提供综合法律服务。相反，律师由于大量从事法律实务，拥有丰富的诉讼经验，可以在诉讼发生之前充分预测法律风险，为政府提供充分的保障。同时，由于律师长期从事法律服务，对于各部门法律有较为均衡的研究，擅于承担综合性法律服务。最后，律师作为法律实务家，对法律实务有深刻的理解与丰富的经验，在担任政府法律顾问方面有相当的优势。

(二)律师作为社会提供法律服务的人员，最适合从事法律服务工作

同公检法等法律部门的法律专家相比，律师更适合担任政府法律顾问。这首先是由于公检法部门的人员的职业纪律禁止这些专家担任法律顾问，这是法律禁止性规定。其次，由于政府也是法律主体之一，由执法部门的人员担任政府法律顾问，难免会影响执法部门对涉及政府案件的执法公正，同时也会影响群众对执法公正的信任。因此，公检法部门法律专家不能担任政府法律顾问。而律师作为提供法律服务的专职人员，担任政府法律顾问是律师的正常工作，不存在制度限制及公正性的怀疑，有利于提升政府形象。

(三)律师丰富的诉讼经验是政府法律顾问工作的保障

目前，我国政府中有部分专职的法律工作人员，随着我国法制建设的深入进行，专职的政府律师也将会出现。但是，政府专职法律工作人员或政府律师无法代替律师担任政府法律顾问。政府专职法律工作人员或政府律师由于长期单一在政府内工作，涉及的法律实务相对较少，自然在实务经验上比专职律师缺乏。同时，由于政府专职法律人员日常配备有限，日常法律工作较多，在大型项目或大型活动中难以完成大量的法律工作。因此，政府专职法律人员与政府律师同执业律师相互配合，在政府法律工作中是不可缺少的。

三、律师在担任政府法律顾问中的具体作用

(一)协助政府依法行政，对政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证

政府在日常行政过程中，难免遇到各种法律问题，政府工作人员虽然掌握必要的法律知识，但面对形形色色的社会现象，政府需要及时咨询法律顾问。律师担任政府法律顾问最基本的工作就是提供法律咨询。此外，对于政府的一些重要行政行为，一般会在事前进行讨论与部署。在讨论与部署过程中，法律顾问应当从法律的角度提出建议，对行政行为的合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等从法律角度进行论证。律师担任政府法律顾问还可以在政府遇到行政诉讼后，协助政府对案件的法律关系、调处方案及诉讼方案进行分析，协助政府依法解决纠纷。

(二)受政府委托进行规范性文件的起草与论证

目前，政府规范性文件大多由政府职能部门起草与讨论。由于缺乏法律专家的参与，部分规范性文件从立法技巧及可行性方面存在欠缺。律师担任政府法律顾问后，可以接受委托起草规范性文件，从实务操作角度及立法技巧方面保障规范性文件的合法、合理性。同时，律师担任政府法律顾问还可以就政府相关部门起草的规范性文件进行论证，提出修改建议，使规范性文件更加规范与完善。
(三)对政府重大项目投资法律框架设计、起草相关法律文书、进行可行性论证

政府担负着基础设施建设的重大责任，这些政府项目投资大，投资周期长，涉及法律关系众多，且往往关系到百姓的基本利益。因此，政府项目的法律问题尤为重要。律师担任政府法律顾问，可以作为项目的专项法律顾问，对政府重大投资项目的法律可行性进行论证，设计法律框架。在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程。保障项目的依法进行以及政府资金的安全。

(四)为政府举办的大型活动设计法律框架、起草法律文件、提供法律咨询

当前，政府还担负着提升地方形象、丰富群众文化生活、提高地方知名度的重任，因此，政府举办一些大型活动是十分必要的。在政府举办的大型活动中，大多采取市场化运作的模式，由企业进行投资并取得回报，目前我国仍没有明确的法律来规范这一法律关系。因此，政府举办大型活动时，政府与企业的关系、政府与群众的关系、政府与相关部门的关系。以及活动涉及的各项工作的法律程序、涉及的规范性文件需要法律顾问进行统一的框架设计，并在全过程中随时提供法律服务。

(五)协助政府预防及处理各种纠纷

政府作为一个主体，同社会其他主体发生经济往来及其它民事法律关系是难免的。近年来，以政府为一方主体的经济民事案件大量增加，例如房屋租赁、建设问题，土地使用权问题，以及政府采购后的支付问题的纠纷十分普遍。而且，随着我国行政诉讼法的实施，政府成为行政诉讼的被告也时有发生。但是，政府作为这些案件的一方主体，在案件起诉前解决的可能性很大。但是，由于政府长期以来缺乏这方面的专业人员，因此，诉前调解工作十分滞后。政府法律顾问的介入，可以大大减少政府成为诉讼主体的几率，从而在解决问题的基础上，取得更好的社会效益。

综上所述，政府需要法律专家提供的法律顾问服务，而律师作为社会法律工作的提供者，是担任政府法律顾问的最佳人选。律师担任政府法律顾问，可以在协助各级政府依法行政、规范性文件的起草与论证、重大项目投资的法律可行性论证、大型活动法律框架设计、政府民事纠纷的预防与调处方面发挥着重大的作用。

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